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国家空间规划体系改革 “国土空间规划”有关内容梳理 | 陆昊:规划既不是城乡规划也不是土地借助规划,而应该是国土空间规划

   日期:2020-07-30     来源:www.huijvwang.com    作者:汇桔网    浏览:699    评论:0    
核心提示:编者按 自中央提出“打造国家空间规划体系”以来,各部委和区域纷纷拓展空间规划体系和规划协调机制的探索工作。长期以来,国内

编者按

自中央提出“打造国家空间规划体系”以来,各部委和区域纷纷拓展空间规划体系和规划协调机制的探索工作。长期以来,国内国土空间在不一样进步诉求和价值引领下,面临着“多规”衔接复杂、部门协调困难、规划立法薄弱等难点。

国务院机构改革后,由自然资源部统一行使所有国土空间功效与作用管制的职责,通过资源和事权的整理改变过去条块分割所带来的弊病。因此构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系,成为当下城乡规划改革的焦点。空间规划体系改革并非过去容易的“多规合一”,而是在统一话语下达成空间治理体系的提高。

本文介绍梳理了国家空间规划的中央重点文件和官方权威解析,同时提炼规划和国土学界专家的最新看法解析,为各位读者把国家空间规划体系讨论的最新进展和演化脉络一网打尽。

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顶层声音

全国生态环境保护大会于今年5月18日至19日在北京召开,会议上习近平总书记再一次重申了对优化国土空间开发布局的看重。2020年省级空间规划试点策略的推行为打造统一的空间规划体系积累经验、提供示范。近年来对空间规划体系的统一呼声也愈发强烈,统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署,打造协调有序的国土开发保护格局,是自然资源管理中的热门问题和工作重心。

习近平:优化国土空间开发布局

2020年05月18日 全国生态环境保护大会

要全方位推进绿色进步。绿色进步是构建高水平现代化经济体系的势必需要,是解决污染问题的根本之策。重点是调整经济结构和能源结构,优化国土空间开发布局,调整地区流域产业布局,培育壮大节能环保产业、干净生产产业、干净能源产业,推进资源全方位节省和循环借助,达成生产系统和生活系统循环链接,倡导简洁适度、绿色低碳的生活方法,反对奢侈浪费和不合适花费。

李克强:打造统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局

2020年05月18日 全国生态环境保护大会

要加大生态保护修复,构筑生态安全屏障。打造统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局,严守生态保护红线,坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、地区统筹、综合治理,健全自然保护地管理体制机制。坚持统筹兼顾,协同推进经济高水平进步和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体功效、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

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机构改革落地

根据《国务院机构改革策略》,新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间功效与作用管制和生态保护修复职责,整理了国家发改委的组织编制主体功能区规划职责和住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,意图打造空间规划体系,推行“多规合一”并监督规划推行,这被觉得是自然资源管理体制改革的最大突破,也是将来自然资源部门的主要职责之一。

自然资源部首任部长陆昊履新后,4月份先后到河北雄安新区、海南省、湖北武汉市就多规合一试点、国土空间规划体系建设进行了专题调查。5月8日主持召开研讨座谈会,就自然资源部履行统一行使所有国土空间功效与作用管制职责、达成多规合一构建国土空间规划体系等听取规划范围有关专家学者建议和建议。种种迹象表明自然资源部迎难而上,力图厘清空间规划体系、国土空间功效与作用管制筹,展示了要啃这块“硬骨头”的坚定决心。

陆昊:规划既不是城乡规划也不是土地借助规划,而应该是国土空间规划

自然资源部党组书记、部长 2020年5月26日武汉调查

国土空间划分中,要打造不一样层级可以全覆盖的国土空间划分体系(如城镇建设用地、生态区、农业区等),各个分类之间是一级并列的,不可以有大规模交叉。合适划分之后,在相应层级、相应分区种类中打造规划体系和管控细节,尤其要搞了解农业区和生态区的关系。

空间规划体系和理念中,规划既不是城乡规划也不是土地借助规划,而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优先,用更少的新增建设用地指标,支撑新的经济总量增长。对建设用地规划,要先搞了解高效借助区、低效借助区、闲置土地的状况,闲置土地尽快采用,低效借助土地要会同其他部门提升采用效率。

赵毓芳:新年代国土空间规划工作的要紧意义

自然资源部规划司副司长 2020年4月13日国土空间规划编制重点问题系列研讨会(第二期)

一是要坚持绿色进步理念,构建科学适度有序的国土空间布局体系,引导打造地区协调功能互补的空间格局。二是要推进国土空间高水平进步,将山水林田湖草作为生命共同体,统筹谋划自然资源的开发借助、整治修复,提高国土空间的开发保护借助水平。三是要强化规划的约束性、教导性和引领性,在自然资源统一管理的基础上,形成全域全种类空间管制手段。

中共自然资源部党组会议:做好国土空间功效与作用管制工作

会议就贯彻落实全国生态环境保护大会精神作出部署,一是要对与生态环境有关的自然资源情况科学分类,准确学会;二是要从行使全民所有自然资源资产的所有者职责角度,革新谋划工作思路;三是从科学拟定国土空间规划、各类权属关系变化、空间功效与作用转换、重点地区管控等方面做好国土空间功效与作用管制;四是对各类开发活动拟定准则,预防新的破坏,系统确定已破坏生态修复规划,构建多元化资金加入机制,加大生态保护修复。各司局和各单位要结合生态文明建设各项需要和本次大会精神,细化实化政策手段,坚定有序推进工作,协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

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历史回顾

现在涉及城乡空间布局安排的规划主要有土地借助总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划等,由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制准则不统一,所以常常出现规划目的相抵触、内容相矛盾等问题。近年来,寻求全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系,屡屡在中央文件中被重点提及。

2013年

《中共中央关于全方位深化改革若干重大问题的决定》

打造“空间规划体系,划定生产、生活、生态开发管制边界,落实功效与作用管制”,以及“健全自然资源监管体制,统一行使国土空间功效与作用管制职责”。

2020年

《生态文明体制改革总体策略》

构建“以空间规划为基础,以功效与作用关注为主要方法的国土空间开发保护方案”,构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

2020年10月18日

《中国共产党第十九次全国代表大会报告》

构建“国土空间开发保护方案,健全主体功能区配套政策,打造以国家公园为主体的自然保护地体系”。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

2020年2月28日

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》

组建自然资源部,统一行使“所有国土空间功效与作用管制和生态保护修复职责”,同时“强化国土空间规划对各专项规划的教导约束功效”,推进多规合一,达成土地借助规划、城乡规划等有机融合。

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专家之见

针对空间规划体系的融合自洽、真正达成“多规合一”,专家学者对此建言献策,提出构想和建议。

林坚:空间规划是推行国土空间功效与作用管制的基础,也是自然资源监管的源头

北京大学城市与环境学院城市与地区规划系 主任/教授 出处:《城市规划》05, 论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间功效与作用管制与自然资源监管的关系

1、打造空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、健全自然资源监管体制,推行国土空间功效与作用管制是其中的连接点;

2、自然资源监管可以区分为载体采用许可、载体产权许可和商品生产许可3个环节;国土空间第一是自然资源的载体,国土空间功效与作用管制对应资源载体采用许可,是载体产权许可和商品生产许可的前置条件;

3、空间规划服务并功效于国土空间功效与作用管制,现实种类多,但内容、管理逻辑基本相同,产生的冲突是因土地进步权管理权力之争带来的;

4、国家机构改革策略表明,以资源保护为出发点的一级土地进步权管理,对属于地方事权的二级土地进步权管理产生了更强的约束力,国土空间功效与作用管制内容也将包括“建还是种”、“种什么”、“建什么”、“建多少”等;

5、将来两级土地进步权的统一归口管理,需要空间规划管理既要管好全域国土空间的要紧控制边界,也得管住微观的用地、用海行为,这对空间规划体系的构建和推行提出了更高的需要。

孙施文:空间规划体系建构的基础应该是政府体制改革

同济大学建筑与城市规划学院,教授,博导 出处:《城市规划学刊》04,关于空间规划体系建构的认识与考虑

1、空间规划体系建构的基础,不仅仅是机构改革的问题,更应该是政府体制改革。

2、空间规划并不是资源、空间本身的规划,其实质是空间采用的规划,保护、开发、经营等等其实都是采用的方法。

3、空间规划体系建构的基本原则,仍然是“一级政府、一级事权、一级规划”,要非常不错地把“事权”和“规划”对应起来。

4、空间规划的内容不是各种既有规划的拼合,更不是以某个规划为主拼凑进其他的规划内容,需要进行整理。

5、空间规划是对空间采用的规划,而所有涉及空间的内容都是具体的。

6、从当今的需要看,当务之急是尽快组织力量拓展国家级空间规划的编制,既可以在工作的过程中逐步确立空间规划的内容和架构,又可为下层次规划工作的拓展提供依据。

7、重新认识规划的定义,这是前面所讨论问题的基础。

樊杰:加快打造国土空间开发保护方案

全国政协委员、中国科学院科技策略咨询研究院副院长 出处:人民日报(2018-05-23)

第一,坚持中国特点和发挥方案优势,加大空间管治的刚性约束力。第二,着力补齐短板,显著提高治理能力现代化水平,理顺空间开发保护方案。第三,充分运用市场机制,通过空间治理使国土空间得以合适开发和保护。

尹稚:打造新的体系要做“有价值观为导向,有价值体系统领”的规划

清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院实行副院长 出处:清华城镇化智库

1、国土空间规划体系的价值何在?

落实在空间上有三种比较典型的规划种类:一是保住自然资源底线和历史资源底线,即“守底线的规划”;二是为市场定游戏规则,管控行为冲突而设的“调关系的规划”;三是作为城市市政工程系统和城市公共服务管理软件的支撑能力,“保民生的规划”。三种规划划出三类最大且需要保障的空间分类,即保护空间、进步空间和服务支撑空间,但三种规划的办法论存在根本不一样,要从社会公共利益和政治承诺的高度,从商务契约精神和硬科学底线坚守视角分别分析。

2、中国迫切需要打造统一的空间规划立法。

概括起来三句话:“定规则、定渠道、定保障线。”一方面,要为分级施政的公权力定边界,定责权利关系,定奖惩方案;另一方面,为市场活动定规则,空间规划要尊重市场买卖的结果;同时保障公共利益诉求。

李晓江:以“城市群”构建城镇化的主体形态、以“魅力景观区”引导特点城镇化

中国城市规划设计研究院原院长,教授级高级规划师 出处:第13届中国城市规划学科进步论坛

通过对人口特点、城镇化需要的变化剖析,以及城镇化空间的三维辨别,提出以“城市群”构建城镇化的主体形态、以“魅力景观区”引导特点城镇化的构想。并且,至2030年,在“两横三纵”城镇空间格局基础上,形成以“城市群”为主体形态,以“魅力景观区”为要紧补充,以各级中心城市为策略引领的多中心、互联网化、开放式的国家城镇空间格局。至2049年,构想全国城镇空间格局将从城镇群走向巨型区域,构建以具有国际角逐力的城市进步带为骨架的城镇空间格局。

张晓玲:强化国土空间规划对专项规划的教导约束功效

中国土地勘测规划院总工程师 出处:2018清华同衡学术周首日论坛

国土空间开发借助应该与资源环境承载能力匹配,达成人地和谐;将集聚开发作为国土开发主要方法,提高效率和效益。同时,看重对国土推行差别化保护,改变生态环境水平;将国土综合整治为主要方法,加快和提高国土功能;并加大城乡统筹和地区协调,促进均衡进步;加大引导和管控,优化国土空间开发结构。

杨保军:国土空间格局是雄安开发和保护的总体框架

中国城市规划设计研究院院长 出处:河北新闻网(2018-05-17)

国土空间格局是新区开发和保护的总体框架。规划坚持生态优先、绿色进步,统筹生产、生活、生态三大空间,构建蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局。

赵民:从“多规合一”试点到“省级空间规划”试点

同济大学建筑与城市规划学院 教授,博导 出处:第十二届规划信息化实务论坛

针对“政出多门”的空间性规划不协调,需要建构统一框架下“部门分工与协作”的国土和城乡空间管理体系。国家进步改革委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部于2014年8月发出了“关于拓展市县‘多规合一’试点工作的通知”。“多规合一”似乎成为了一种新的规划,瞬间席卷中国大地。从实质成效看,这种“自下而上”的试验,需要市县基层在试点获得肯定经验的基础上,国家做好顶层设计。现在对空间规划的试点中,顶层设计出现了两种策略:一种是 “1替代N”的整理型,即一个空间规划替代所有规划;另一种是“1加N”的包容型,即在既有各规划之上再做一个空间规划,但各规划要服从于空间规划。其中“1替代N”的困难程度太大,而“1加N”多了一层规划增加协调问题。

所以在市县试点的基础上,中央适时提高了试点层级——拓展省级“空间规划”试点,于2020年1月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点策略》现在省级空间规划试点工作尚在拓展之中,已经获得了肯定进展和经验。但也存在着疑惑,如省域“三区三线”怎么样划示?新提出的“空间规划”与其他具有空间属性的规划是什么关系?可见“空间规划”或“空间性规划”的改革还在路上,可谓任重而道远。

第28个全国土地日“珍惜土地资源 建设美丽家园”主题宣传片:国内土地资源概况、自然资源部的组建背景与主要职责、自然资源部怎么样达成对自然资源的集中统一综合管控等方面进行了视频讲解。整片时长8分钟23秒。

信息出处:规划建设前沿 原题:前沿:国家空间规划体系改革(2018/01);自然资源部官方网站

 
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